Omgevingswet, een verandering?

13 januari om 00:00 door BouwTotaal

Onze wetgever wil de ingewikkelde en vaak onduidelijke regelgeving van het omgevingsrecht vereenvoudigen. In 2009 is een eerste belangrijke stap gezet in het samenvoegen van verschillende waterregels: acht wetten werden gebundeld tot één Waterwet. Hiermee heeft de wetgever de waterregelgeving willen versimpelen en het aanvragen van vergunningen vergemakkelijken, via ‘één loket’. In 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, afgekort de Wabo, in werking getreden, waarin verschillende omgevingsrechtelijke bepalingen zijn samengevoegd. Met de komst van de Omgevingswet worden de wetten die gaan over onze omgeving gebundeld. Helder is dat het versimpelen van de regelgeving voor iedereen beter is, maar wordt het aspect ‘water’ door de komst van één grote-alles-omvattende-wet niet ondergesneeuwd?

Tekst: Chantal Buurman, senior jurist Omgevingsrecht bij LievenseCSO

Het uitgangspunt van de Waterwet is het beheer van watersystemen als een samenhangend geheel van oppervlakte- en grondwater en daarbij horende bergingsgebieden, waterkeringen en kunstwerken. Eén van de doelen van de Waterwet is het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Doelmatig waterbeheer is daarbij het toverwoord.
Het Rijk is beheerder van de rijkswateren en de waterschappen van de regionale wateren. Daarnaast wijst de Waterwet de gemeenten aan als de verantwoordelijke voor de zorg voor de afvloeiing van hemelwater op het riool. Om de watersystemen in Nederland verantwoord en veilig te kunnen beheren, beschikken de beheerders op basis van de Waterwet over verschillende middelen. De watervergunning en het projectplan zijn de Instrumenten waar initiatiefnemers en burgers direct de gevolgen van kunnen ondervinden.

Eén loket
Water is bijna altijd een onderdeel van een project. Er is te veel, of juist te weinig, of er moet rekening worden gehouden met nabij gelegen sloten of dijken. In de praktijk betekent dit dat voor verschillende activiteiten binnen één project door een particulier meerdere vergunningen of meldingen moeten worden aangevraagd en ingediend. Voordeel van de Waterwet is dat dit via ‘één-loket’ kan: het omgevingsloket (OLO). Maar één loket betekent niet automatisch ook één aanvraag en één besluit. Elk bevoegd gezag weegt de onder haar verantwoordelijkheid vallende belangen af en neemt een besluit. De komst van de Waterwet heeft er voor gezorgd dat alle water gerelateerde vergunningen en toestemmingen op één plek zijn verzameld en dat er twee duidelijk aangegeven bevoegde gezagen zijn.

Projectplan
Naast private initiatiefnemers staat de beheerder zelf ook vaak aan het roer voor de uitvoering van projecten die vallen onder de Waterwet. De beheerder hoeft echter zelf geen watervergunning aan te vragen voor werkzaamheden op of nabij waterstaatswerken. Als de activiteiten of werkzaamheden in overeenstemming zijn met de functie van het waterstaatswerk, bijvoorbeeld onderhoud, en het waterstaatswerk wijzigt niet, dan is geen toestemming nodig.
Als de activiteiten een wijziging van het waterstaatswerk tot gevolg hebben, doordat een dijk hoger wordt of een sloot wordt verlegd, waarbij er gevolgen kunnen zijn voor derden, moet de beheerder een projectplan vaststellen. In dat plan, waartegen bezwaar kan worden gemaakt, moet de beheerder de werkzaamheden beschrijven en aangeven wat de effecten van deze werkzaamheden op de omgeving zijn. Op deze verplichting geldt een uitzondering. Als een dijkversterkingsproject, waarvoor normaal gesproken een projectplan moet worden gemaakt, onderdeel uit maakt van een groter integraal project waarvoor de provincie een inpassingsplan, een provinciaal bestemmingsplan, heeft vastgesteld, hoeft namelijk géén projectplan te worden vastgesteld. De wetgever geeft hiervoor als reden dat er ter voorbereiding van het inpassingsplan al een afweging van belangen heeft plaatsgevonden, ook de belangen die spelen bij het specifieke waterproject. Een projectplan zou een dubbele toetsing betekenen en daarmee overbodig.
In de praktijk geeft juist deze uitzondering een probleem. Een inpassingsplan is een plan waarin de ruimtelijke ordening voor een bepaald gebied wordt aangegeven. Belangrijkste toetsingselement is een ‘goede ruimtelijke ordening’. Bij een inpassingsplan waarin waterstaatswerken worden gewijzigd zal er geen toetsing plaatsvinden aan de doelstellingen van de Waterwet maar gaat het om een planologische inpassing. Daarmee worden echter de belangen van de beheerder niet beschermd. Dit kan tot gevolg hebben dat een dijk worden gerealiseerd die niet voldoet aan de eisen van het beheer waardoor de mogelijkheid bestaat dat de dijk niet naar behoren kan worden beheerd. In dit geval is door de wetgever een steek laten vallen. Waterbeheerders zijn echter zeer creatief geworden in het bedenken van oplossingen om toch hun belangen te waarborgen. Een wettelijke oplossing is er echter nog niet.

Omgevingswet en Water
De huidige Waterwet zal onderdeel gaan uitmaken van de Omgevingswet[1] die naar verwachting in 2018 in werking treedt. De Omgevingswet is het resultaat van een integratie van de zogenoemde ‘omgevingswetten’. Naast de Waterwet en de Wabo gaan onder andere ook de Wet ruimtelijke ordening en de Ontgrondingenwet op in deze nieuwe wet voor de Nederlandse fysieke leefomgeving.
De Omgevingswet moet een einde maken aan de versnipperde en gecompliceerde regelgeving met als doel het bereiken van een veilige, en gezonde en duurzame leefomgeving. De water gerelateerde hoofdstukken in de wet sluiten aan bij de huidige Waterwet. Toch verandert er het één en ander.
In de Omgevingswet gaan vertrouwde waterbegrippen verdwijnen. De watervergunning wordt een omgevingsvergunning, de beschermingszones rondom waterkeringen worden straks ‘beperkingengebieden’ genoemd en de Keur van het waterschap heet straks Waterverordening. Ook wordt het begrip ‘wateractiviteit’ geïntroduceerd. Hieronder verstaat de wetgever het lozen en onttrekken van water en elke activiteit waarvoor in de waterschapsverordening regels zijn opgesteld. Degene die het initiatief neemt om te gaan bouwen, graven of slopen, zal ook op basis van de Omgevingswet een (omgevings-)vergunning moeten aanvragen. Uitgangspunt van de wet is dat je als aanvrager zelf mag kiezen of je verschillende activiteiten wilt combineren in één aanvraag of dat je allemaal losse aanvragen indient.
In het belang van doelmatig waterbeheer moet voor de wateractiviteiten echter een aparte aanvraag worden ingediend. Op deze aanvraag voor een wateractiviteit wordt door de beheerder zelfstandig besloten. De wetgever[2] heeft voor deze wateruitzondering gekozen, omdat anders de gemeente zou moeten beslissen op een gecombineerde aanvraag met de wateractiviteit én bijvoorbeeld de activiteit bouwen of slopen. Door het regelen van een aparte aanvraag blijft de wateractiviteit onder de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen met de meeste waterkennis en de bevoegdheid tot handhaven.
Dat nu juist voor het aspect water binnen die fysieke regelgeving aparte uitgangspunten gelden, is niet verwonderlijk. Het waterrecht ligt sinds jaar en dag in handen van de waterbestuursorganen; het Waterschap en Rijkswaterstaat. De kennis over water in ons waterrijke land zit bij deze bestuursorganen. Ook lijkt de wetgever geluisterd te hebben naar de problemen die gesignaleerd zijn ten aanzien van het inpassingsplan en projectplan en de niet gewaarborgde beheersbelangen.
In de Omgevingswet wordt het projectplan omgedoopt tot projectbesluit. Het waterschap is, net als op basis van de Waterwet, verplicht om een projectbesluit vast te stellen als er een waterschap belang speelt, bijvoorbeeld als het gaat om het aanleggen, verleggen of versterken van primaire waterkeringen. Verschil met het projectplan is dat het een integraal besluit is, waarin ook de eventueel noodzakelijke planologische toestemming zit opgenomen. Het waterschap is bevoegd om dit projectbesluit vast te stellen. Bovendien is naast het projectplan geen wijziging van het omgevingsplan (nu nog bestemmingsplan) meer nodig. Waar op grond van de huidige wetgeving nu nog vaak twee procedures naast elkaar lopen, is straks het integrale projectbesluit het instrument waarin alle belangen zouden moeten worden gewaarborgd.

Conclusie
De Omgevingswet moet de knelpunten die zijn gesignaleerd in de huidige regelgeving wegnemen. In plaats van de huidige versnipperde en complexe regelgeving moet er een integrale wet komen die zich richt op de fysieke leefomgeving. Het algemeen belang dat wordt gediend met een doelmatig waterbeheer in ons land rechtvaardigt een aparte beoordeling. De komst van de Omgevingswet zal daarom straks voor initiatiefnemers die veel met water en wateractiviteiten in aanraking komen, niet veel wijziging brengen in de wijze van aanvragen van vergunningen. Nog steeds is er een (water)omgevingsvergunning nodig naast de vergunning voor aanleggen, bouwen, en slopen.
De uitzondering op de plicht voor een beheerder om een projectplan vast te stellen als er sprake is van een inpassingsplan had een negatieve bijwerking. De beheersbelangen werden door deze oplossing onvoldoende beschermd. Door de invoering van het integrale projectbesluit, dat ook door een waterschap kan worden vastgesteld, beoogd de wetgever de omissie uit de Waterwet te herstellen. De wetgever heeft, voortbordurend op de Waterwet, in de Omgevingswet het waterbelang onder de verantwoordelijkheid van de daarvoor meest geschikte bestuursorganen gelaten. Een aparte besluitvormingsprocedure voor waterbelangen komt de beoogde versimpeling van de regelgeving misschien niet ten goede, maar draagt wel bij aan een doelmatiger waterbeheer. In een nat Nederland is dat, mede gelet op de huidige klimaatdiscussie, geen overbodige luxe.